Государственное и муниципальное управление на всех уровнях власти направлено на всестороннее развитие территории с целью достижения оптимальных значений показателей, отражающих качество жизни и деятельности населения. Динамику значений этих показателей, тенденции развития территорий наиболее наглядно представляют пространственные данные, сочетающие в себе комплексное описание местоположения всех объектов, характеризующих современное состояние местности, планируемое изменение территорий и недвижимости, ограничения их использования, со всеми необходимыми для целей управления атрибутами.

Уже много лет идет последовательное реформирование органов государственной регистрации объектов недвижимости и прав на их использование, принята Концепция развития отрасли геодезии и картографии, сделаны первые шаги на пути к формированию инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Мы имеем уникальную возможность сформировать требования к необходимому набору пространственных данных, для обеспечения градостроительного планирования, поддержки принятия наиболее эффективных управленческих решений, контроля над процессами развития территорий, и в итоге организовать непрерывную актуализацию пространственных данных.
Комплекс пространственных данных в соединении с единой нормативно-правовой базой и технологиями представляет собой мощный инструмент управления социально-экономическим и территориальным развитием в стране, регионе, муниципальном образовании.
Вашему вниманию предлагается исследование инфраструктуры градостроительного планирования (совокупности объектно-ориентированных градостроительных решений) в качестве основы для разработки организационно-функциональной модели фантастического инструмента, предназначенного для постоянного мониторинга текущего состояния и изменений территории, для моделирования возможных вариантов развития и оценки последствий принимаемых решений.
Почему в качестве основы для создания инструмента управления территориями мы предлагаем градостроительное планирование? Ведь должно быть наоборот? Надеемся, что так и будет в скором будущем. Сегодня же, даже в наиболее развитых регионах и городах создаются отдельные ведомственные информационные системы не связанные между собой, содержащие неструктурированные пространственные данные, которые путём стандартной (технической) конвертации невозможно объединить в единую базу пространственных данных. Система градостроительного планирования включает в себя несколько видов документов, при разработке которых используются колоссальные массивы самых разнообразных данных. В том числе, градостроительное планирование насыщено множеством пространственной информации, проектирование ведётся в различных масштабах (с различной точностью), используются все виды топографо-геодезических материалов. Существует научно-обоснованная и законодательно закреплённая иерархия документов и решений. Существуют зависимости принятых решений и механизмов их реализации. Существуют методики мониторинга изменений среды, контроля за исполнением решений для выявления «болевых точек» и последовательного совершенствования программ управления территориальным развитием.
В градостроительном проектировании используется информация как о существующих пространственных объектах, сгруппированных по общим признакам (гидрография, рельеф, растительность, недвижимость, объекты инфраструктуры и т. д.), так и «виртуальные» пространственные объекты, имеющие юридическую значимость (административно-территориальные границы, земельные участки, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования, красные линии, проектируемые объекты капитального строительства и т.д.). В зависимости от вида документа, от конкретной схемы или чертежа одни и те же пространственные объекты должны отображаться по-разному, разные характеристики должны включаться в семантические сведения. В то же время, при применении чётких технических требований в градостроительстве можно автоматизировать множество операций, повысив при этом эффективность градостроительного проектирования, качество принимаемых решений, а следовательно, качество исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг, что в свою очередь гарантирует повышение качества жизни граждан.
Градостроительный интерес целевым образом направлен на создание благоприятной среды, удобной и полезной для жизни людей, включая вопросы повышения эффективности использования земель всех категорий, учитывая природоресурсные и иные факторы ограничивающие деятельность, либо направленные на её защиту (напоминаем об этом, так как часто градостроительное планирование путают с архитектурно-строительным проектированием, которое касается только конкретного строительства объектов).
Главное назначение инфраструктуры градостроительного планирования – информационный фундамент для принятия всех управленческих решений социально-экономического и территориального планирования.
Единство стратегического социально-экономического и территориального планирования основано на постоянном взаимном согласовании, учёте, отображении и мониторинге одних и тех же показателей во всех документах. Большинство этих показателей связано с пространственными объектами. Это планирование развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры, промышленности, строительства жилья, мероприятий по охране окружающей среды или объектов культурного наследия. Все виды планирования любых социально-экономических направлений осуществляются с использованием картографических, топографо-геодезических материалов. За последнее десятилетие, в подготовке таких материалов произошли серьёзные изменения. От твёрдых планшетов мы перешли сначала к цифровым растровым изображениям, затем к, так называемым, векторным «слоям», включающим тематически сгруппированные пространственные объекты, объекты содержат семантические сведения, в том числе юридически значимую информацию. Особенной популярностью в настоящее время пользуются данные дистанционного зондирования: аэрофотосъемка и космоснимки, а также созданные на их основе ортофотопланы. К тому же, объём этих материалов ежегодно растёт, растёт количество потребителей, а значит и заказчиков на новые разработки и исследования, направленные на дальнейшее совершенствование изготовления данных дистанционного зондирования и расширения сфер их применения в различных отраслях народного хозяйства и науки. Крупные естественные монополии создают свои ГИС – проекты.
Государственный кадастр недвижимости уже не может жить своей самостоятельной жизнью, как жил земельный кадастр. Он хочет общаться, взаимодействовать и с объектами капитального строительства, и с ограничениями на их использование (территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования), что соответствует самой идее создания кадастра, подразумевая защиту прав граждан и юридических лиц на недвижимость. В эту же когорту попадают и градостроительное планирование, и природоресурсные направления, и программы транспортного развития и навигационной деятельности. Особенное значение использование таких данных имеет при формировании информационных ресурсов об объектах культурного наследия.
Неудержимо растёт количество ведомств, и многих заинтересованных в пространственном планировании организаций. Известно всем изучавшим основы марксистско-ленинской философии, что жить в обществе и быть свободным от него нельзя. Все организации нуждаются в информационном взаимодействии, в регулярном обмене данными, либо в постоянном наблюдении данных, произведённых друг другом.
Возникают проблемы связанные с классификацией объектов, с масштабами, с системами координат, с условными отображениями, с выбором правильных ориентиров. Кто главней и кто первичней? Кто важней и законней? Кто «дедка», а кто «репка»?
Все перечисленные доводы являются доказательством того, что сложившаяся ситуация как в процессах управления экономикой и территориями, так и в процессах создания пространственных данных (начиная от формы традиционных топографических карт до прогрессивных баз данных) требует создания комплексной системы требований к формированию унифицированного, необходимого для целей управления набора пространственных данных. И помочь в этом нам сможет инфраструктура пространственных данных (ИПД) РФ.
Одним из основных поставщиков пространственных данных должны стать градостроительные информационные системы не потому, что градостроители главней и важней всех, а в силу объективности ситуации – слишком много данных скопилось в градостроительных закромах и позволить им «пропасть», по меньшей мере, бесхозяйственно.
В настоящее время, действующее законодательное и нормативно-техническое обеспечение ведения различных информационных систем не предъявляет никаких требований к объектной организации хранения сведений о пространственных объектах. В стране не существует единого классификатора таких объектов. Не существует единого подхода к реализации, например, через ИСОГД текущего документооборота органов местного самоуправления, связанного с градостроительной деятельностью (подготовкой градостроительных планов земельных участков, формированием земельных участков, выдаче разрешений на строительство или ввод объекта в эксплуатацию и т.д.).
Вплоть до настоящего времени, в большинстве своём, топографо-геодезические материалы рассматриваются лишь как иллюстрации к разработанным градостроительным решениям, не учитывается их инфраструктурная роль в части базовых пространственных объектов, как это убедительно доказано Концепцией создания и развития российской инфраструктуры пространственных данных, одобренной Правительством РФ ещё в 2006 году. Мы сожалеем, что понятое как верное, не всегда в нашей стране реализовывается своевременно.
Между тем, только объектно-ориентированный подход позволяет на основе корректно построенной модели территории страны, региона или города реализовать оперативную связь различных баз данных, ведущихся отдельными федеральными министерствами, департаментами органов региональной государственной власти, муниципалитетами, территориальными органами государственной власти и естественными монополиями в сфере ЖКХ (электричество, связь, тепло, водоснабжение, газоснабжение, канализация). Не отладив такие связи, невозможно эффективно управлять территориями, особенно урбанизированными. России, как очень большой стране, необходимо срочное создание инфраструктуры пространственных данных, визуализация объектов которой может быть в форме любых карт и схем для любых видов деятельности, а планируемые к созданию и частично уже созданные цифровые картографические основы и цифровые модели местности должны стать неотъемлемыми частями большого и целого информационного пространства.
Итогом настоящего рассуждения следует вывод – комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий заключается в трёх основных смыслах:
1. Управление развитием территорий должно осуществляться на основе принципа единства социально-экономического и территориального планирования.
2. Управление развитием территорий должно осуществляться на основе прочной нормативно-правовой и административно-организационной базы с использованием единых технических требований к формированию информационных ресурсов и регламентов информационного обмена.
3. В качестве информационного фундамента при принятии всех управленческих решений, осуществлении деятельности по развитию, мониторингу или контролю любого направления, связанного с территориальными ресурсами, должны использоваться базовые пространственные данные соответствующего уровня (федеральный, региональный, муниципальный).
Все пространственные данные, формируемые на основе существующих пространственных объектов или объектов, планируемых к созданию, (в том числе объекты регулирования деятельности по использованию недвижимости и территорий), должны быть включены в инфраструктуру пространственных данных, формирование которой целесообразно организовывать единовременно с градостроительным проектированием.
Внедрение комплексного инфраструктурного подхода к управлению развитием территорий обеспечит совершенствование современных систем управления, координацию действий структурных подразделений федеральных, региональных и местных администраций, уполномоченных на осуществление деятельности в областях социально-экономического и пространственного планирования. Комплексный инфраструктурный подход к управлению на основе использования пространственных данных увеличит роль инвестиционной составляющей в процессах развития территорий, а также усилит значение информационных технологий и цифровых данных в принятии решений по всем вопросам, связанным с управлением территорией.
Важно подчеркнуть особенность момента, именно сейчас ситуация созрела, более того, накалилась. В настоящее время, на всех уровнях управления в стране разрабатываются и утверждаются стратегии социально-экономического развития, соответствующие целевые федеральные, региональные и муниципальные программы, документы территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования, разрабатываются проекты планировки и межевания, правила землепользования и застройки, массово формируются земельные участки, совершенствуются системы взимания земельных платежей. Постоянно обновляются топографо-геодезические материалы, в том числе данные дистанционного зондирования. Разрабатываются проекты двухуровневых информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Начаты работы по созданию федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП). Происходят последовательные изменения во многих отраслях федерального законодательства. Создается единое для страны информационное общество. Внедряются электронные услуги, призванные сделать более полезным государство для людей, живущих на его территории.
Создание инфраструктуры пространственных данных и внедрение на её основе высокотехнологичных инструментов поддержки принятия решений и контроля за их исполнением обеспечат:
– повышение качества и эффективности управления на всех уровнях за счет широкого использования информационных ресурсов пространственных данных при принятии управленческих решений и контроле их исполнения;
– снижение бюджетных расходов на создание пространственных данных в целом, повышение их качества за счет исключения дублирования работ по созданию пространственных данных;
– оптимизацию процессов актуализации, хранения и предоставления пространственных данных за счет полного перехода на цифровые технологии;
– создание единого информационного пространства в РФ и оптимизацию межведомственного информационного обмена за счет применения единой системы базовых пространственных данных для географической привязки всех создаваемых баз данных;
– максимальное использование уже созданных и действующих информационных систем, содержащих пространственные данные;
– существенный рост внешних, по отношению к бюджетным средствам, инвестиций на производство и обновление пространственных данных;
– использование в качестве основной среды существования инфраструктуры пространственных данных открытой сети Интернет и геопортала с развитой системой геосервисов, позволяющих реализовать массовое эффективное использование пространственных данных.
Для достижения результатов, польза которых очевидна для всех, осталось самое малое (и, к сожалению, самое сложное) – договориться работать по правилам, под которыми подпишутся все, кто создаёт или использует данные о пространственных объектах, сочетание которых формирует среду нашей жизнедеятельности сегодня, а моделируя эти сочетания на основе научных исследований и практического опыта, мы проектируем наше будущее, которое должно соответствовать самому лучшему о нём представлению.